吴 凯

【摘要】农村的发展是我国全社会经济发展的关键，而保证农村的资金投入又是农村经济发展的关键之一。我国现行的农村投融资制度存在弊端，不能满足农村发展的大量资金需求，农业项目难以获得融资，农民难以获得贷款，农村的发展受到了阻碍。改革与创新现行的农村投融资制度，营造良好的农村投融资环境，保证农村发展的资金投入已经成为必需。

【关键词】农村投融资制度 改革 创新

一 引言

    农村问题曾经是中国革命的最大问题，革命胜利了。几十年的社会主义建设没有从根本上改变中国农村的面貌，农村问题现在又是现代化建设中的最大问题。如何解决这个最大问题，“建设社会主义新农村”[1]？保证农村的资金投入无疑是一个关键的因素。

    农村的发展需要注入大量资金。但由于农业自身的特点，比如受自然条件影响较大，不确定性因素多，生产投资大，周期长，收益低等，使得农村的投融资不同于城市。社会投资机构和企业投资大都不愿进入农村，融资机构受利润的驱使，也纷纷撤出农村市场。农村的自身积累相对于巨额的农业投入无疑是车水杯薪，再加上农村资金大量外流，资本在农村越来越成为一种稀缺的要素，已经成为制约农村经济发展的“瓶颈”。

农村的发展必须有充分的资金来源，良好的投融资制度则是可靠的保证。本文拟对我国农村投融资制度的现状进行分析，以寻求改革与创新的思路。

二 农村投融资制度的现状与存在的问题

投融资制度是投融资活动运行机制和监管制度的总称，农村投融资制度根植于农业和农村其它产业领域中，是一种包括投融资主体、投融资方式、投融资监管等一系列的制度安排。我国现行的农村投融资制度为农村的经济发展起到了一定的资金保证作用，但也存在很多的问题，还不能完全满足“建设社会主义新农村”所需的大量资金需求。

（一） 农村各投资主体及其投资状况

投资主体是拥有充足的资金来源，具有独立的投资决策权力，并享有投资所形成的各种收益，承担投资运行风险的自然人、法人和其它经济组织，是筹集与运用投资的责、权、利紧密结合的统一体[2]。

1.政府

根据《中华人民共和国农业法》（下称《农业法》）规定，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度[3]。国家财政投资农业的支出主要包括：农业基本建设投资、支援农业的生产性支出、农林水利事业费、基本建设支出、流动资金、科技推广费、财政价格补贴及其他费用。20 世纪 80 年代以来，虽然国家财政对农业的支出从总量上看是逐年增加的，但所占比重波动较大且具有下降的趋势，改革开放后国家对农业的基本建设投资占基建投资的比例一直较低，如：“六五”时期只有 3.26%，1999 年也只有 6.7%。由于在此期间许多年份（如 1992 年和 1993 年）当年投资价格指数高于投资增长率，因此扣除价格影响后，其增长可能为负增长[4]。

2.农村集体经济组织与农户

国家鼓励和引导农民和农业生产经营组织增加农业生产性投入和小型农田水利等基本建设投入。实行家庭联产承包经营责任制后，农村集体经济组织的投资重点转向了非农领域的生产性固定资产等长期投资，农业投资在农村集体总投资中的份额不断下降5。农民的生产积极性和投资热情有了很大提高，但由于以家庭为单位的农户经营生产规模小，投资规模也小，一般多投资于当年生产费用的补偿性支出。这种特点决定了农户资金需求的特点是：分散、小额、周期不固定，加之农户收入不稳定，自有资产少，最终没有取得融资的优势条件，缺少获得金融机构信贷支持的抵押保证。

3.大型工商企业

大型工商业企业缺乏对农业投资的积极性。因为农业生产自然风险较大，而且由于我国人多地少，在土地不断减少的条件下只能依靠增加投入来获得农业发展，农村劳动生产率的提高受到很大制约，收益递减现象比较明显，农业投入与产出比例不断下降，使得农业资金收益率远低于非农业部门。因此，虽然一些大型工商企业，譬如四川希望集团和三九神农发展有限公司投资农业，并且获得成功，却只是凤毛麟角。因为在市场经济条件下，社会资金会自发地投向收益率比较高的非农业部门。

4.外商

我国农业吸引外商投资很少。首先，农村的生产方式基本上是以家庭为单位的农户分散式经营为主,市场化程度很低,远没有达到生产专业化与规模化,再加上人多地少,农业生产技术落后,很难想到利用外资。其次,没有落实相应的政策优惠措施,外商投资的审批时间长,手续繁琐,直接影响了外资进入农村的积极性。再次,农业方面的外商投资立法相对滞后,农业领域特别是农业流通服务业利用外资缺乏相应的法律法规的指导6,这些原因都构成了外商投资进入我国农业和农产品经营领域的重大阻碍。

（二） 农村融资方式

1农业发展银行融资

目前,农业发展银行的政策性金融主体地位不突出，筹资渠道单一，且在农村的业务范围只剩下粮棉油收购封闭运行资金管理,而随着粮棉油收购的市场化改革,农业发展银行的支农地位正在虚置。农业发展银行在农村投融资体系中的实际缺位,致使农村投融资体系不仅缺乏统一的引导和监督力量,也严重影响了支农资金的有效投入。

2农业银行及其它商业银行融资

农业银行商业化改制后，为追求利润最大化，正逐渐淡出农村市场。同时,工、建中等商业银行也大举撤出农村市场,它们不愿将贷款投放到风险大、收益小的农村产业上，城市成为它们资本繁殖的温床，而农村则仅是其吸收资金的阵地。

3农村信用社融资

农村信用社经营体制僵化,难以成为农业信贷的“领头羊”。在内部治理上,农村信用社缺乏有效的管理机构，且股东（尤其是小社员股东）不关心信用社的生存与发展；在职能上,缺乏经营主动性，基本上是“坐等放贷”，且受行政、政策、人为等多方面制约, 服务品种单一，难以提供综合性的服务。

(三)　农村投融资监管

现有的农村投融资监管制度存在缺陷,造成了严重的资金投入或有效投入不足、使用效率低的现象，表现在以下三个方面：

1.中央与地方政府间农业投入职责不清，事权不明。在我国现行的农业投资制度中，中央政府和地方政府共同承担对农业的投入，但哪些投入应当由中央承担，哪些投入应当由地方政府承担，并没有明确规定，致使有些地方政府推卸在发展农业方面的责任，减少对农业的投入。

2.支农资金管理制度混乱，造成财政支农资金使用效率低，到位率低。目前，对财政支农资金的分块管理与部门分割管理不利于发挥农业投资规模效益,致使资金无法集中管理、统一使用、有效利用。另外，由于县、乡财政体系不够完善，人员繁杂，地方财政收入不足,上级拨的专项发展基金被挪用的情况较多,而且没有更好的民主监督机制,使得财政投入很难最终流入农业。据统计,财政对农业投入有30%左右不能及时到位或根本不能到位7。

3缺乏专业金融部门的引导和监督,使农业项目投资中存在财务软约束现象8,导致对农业项目投入普遍缺乏科学的投资预算、决策分析,造成了大量的低效农业项目的投入,甚至还形成了部分投入资金的完全损失。另一方面，缺乏有效的金融监管，不利于农村金融机构的健康有效运作，不利于农村的金融安全。

三 农村投融资制度改革与创新的思路

（一） 投资制度的改革与创新

1完善财政支农资金稳定机制，加大财政支农力度

国家财政对农业的投资是农业投资的主导,稳定国家财政农业投资是稳定和增加农业投资的核心,是保证农业投资稳定的基本力量。根据《农业法》“财政用于农业支出增长幅度要超过财政经常性收入的增长幅度”的规定,要使这一约束条款具体化并切实可行, 必须硬化各级财政对农业投资的比例9。国家可考虑制定《农业投资法》，作为规范农业投资活动的基本法，将《农业法》中的相关规定细化、量化。比如，依法界定中央、省和县各级财政对农业的投资应分别达到10%、15%和20%以上,以确保财政支农资金稳定增长。

2.采取积极措施，鼓励农村集体经济组织和农户增加对农业的投入

农业的生产性投入和农田水利等基本建设，应当由农村集体经济组织和农户增加投入资金和劳动积累，为了鼓励和引导农业集体经济组织和农户增加农业投入，国家应在《农业投资法》中规定下列措施：（1）减少农业税收，比如，国务院已决定从2006年全部免征农业税，决定降低农林特产税率；（2）逐步建立合理的农产品价格体系，改善农业投资环境；（3）在信贷资金方面给予必要的支持和鼓励。

3制定优惠措施，吸引大型工商企业投资于农业

基于工商企业对农业投资缺乏积极性，国家应规定投资农业的优惠制度，提高工商企业对投资农业的信心和创收的观念，这对农业和工商业是一个双赢的过程。具体可通过税收、价格等优惠手段吸引工商企业投资，并为他们提供及时的商业信息，打开国内外销售渠道。大型工商企业实力强大、资金雄厚，一旦尝到甜头，便会长期投资，以期得到规模效益。这样不但可以改造农村中、低产田，实现农业规模经营，还可以解决部分农村剩余劳动力的问题。

4完善相关制度，加快外商投资农业的步伐

要扩大外商对我国农业的直接投入，我们必须制定并落实各种优惠制度措施。首先，在《农业投资法》中规定吸引外资的产业政策制度。外商投资于农业，尤其是农业综合开发、基础设施建设、农业技术推广、优良品种繁育、荒山荒地开发等项目，即可在税收、费用、产销保障、审批手续、社会服务等方面和环节享受优惠待遇。各地方可根据其自身发展水平和资源特点，从实际出发，因地制宜地制定吸引外资投入的地方法规，体现地方特色。中西部地区还可在国家规定的共享制度外，制定一些更有吸引力的地方优惠制度。这样有利于调动地方的积极性，充分发挥各地农业的资源优势，合理的对现有资源加以开发利用。其次，扩大农业开放领域。我国对农业利用外资的领域控制得比较严，特别是农产品流通服务领域，有些环节不允许外商进入10。随着我国服务业的扩大开放，农产品的流通领域也应适度放开，尤其是外商投资企业自产的供国内市场的鲜活产品。对此也应在《农业投资法》中加以明确。

（二）融资制度的改革与创新

1.改革和完善农业政策性金融，使其真正肩负起国家政策支农的重任。

重新确立农业发展银行的政策性金融主体地位，并完善它的职能，真正发挥政策性金融的支撑作用。一方面要拓宽农发行的筹资渠道，改变农发行的资金主要依靠中央银行再贷款的现状。可以考虑通过发行农业金融债券，从金融市场上筹集资金；建立农业发展基金、农民共同基金等，面向农业、农民筹资，取之于农，用之于农；从邮政储蓄存款、社会保障基金筹集资金；集中管理国家财政支农资金，特别是国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项资金，都应存入农业政策性银行。另一方面要拓宽农发行信贷支农领域，全面发挥政策性金融支农的作用。作为政府的银行，农发行信贷投入应紧紧围绕国家的农业和农村发展政策，围绕农村的全面发展进行信贷支持，扩展农发行的职能范围11。可以考虑经办农业科技推广、农村教育、农产品加工和储运、农业基础设施建设、小城镇建设、扶贫开发以及生态建设等方面的贷款，使农发行成为农村全面融资的主导力量。

2.制定措施，促进商业银行更多地向农村融资。

    商业银行应承担一定的社会责任，在“建设社会主义新农村”的大环境下，商业银行应更多地支持农村的建设与发展。国家可就商业银行对农村贷款规模做出明确规定，原则上要求商业银行将在农村吸收的资金，全部用于支持农村经济的发展。适当下放商业银行的贷款审批、发放权限，在保证资金安全的基础上扩大县级分行的放贷自主权。商业银行应切实转变作风，增强为农村经济发展服务的意识，积极开发农村新的信贷品种，拓宽农村金融服务领域。继续以人民银行支农再贷款形式，将邮政储蓄机构吸收的农村储蓄金返还农村。中央银行应该将县及县以下邮政储蓄吸收的存款转移为农村再贷款，同时进一步解决再贷款工作中存在的支农再贷款期限太短、贷款利率偏高等问题12。

3完善农村合作金融

农村信用社是农民自主创办的金融合作组织，规模较小，组织结构相对单一，交易费用低廉，贷款审批程序比较简单，管理成本小，适合农村市场分散、小额、多样化的资金需求特点，在农村金融体系中的作用举足轻重。但要真正成为农业信贷的“领头羊”，农村信用社必须从以下几个方面进行完善：(1)积极探索有效的信用社内部治理结构，提高股东参与信用社经营管理的意愿和能力的新途径，强化股东权益和信用社收益之间的关联机制13。(2)进一步明确各级政府在信用社管理中的责任，形成弱化地方行政干预的约束机制。（3）由以往的被动“坐等放贷”转变为“主动营销”,信贷服务方式由单一的信贷服务转变为以支农贷款为主的全方位现代金融服务,由现在的主要支持生产经营滚动资金需要转为满足农户生产、消费等方面的全方位资金需求（4）推广农户小金额信用贷款,采取“一次核定,随用随贷,余额控制,周转使用”的办法,最大限度地方便农民及时贷款。

（三）投融资监管制度的改革与创新

1.明确规定中央与地方政府在发展农业上的事权关系。

在《农业投资法》中对各级政府在农业上的财政支出范围作出合理界定，规定各自的投资责任，以此发挥中央与地方的两个积极性，确保对农业的充分有效投入。比如在农业基本建设投资上，中央的财政投资主要用于大中型农业水利工程，国家重点农业开发项目，水土保持项目，国家重点林区、垦区、牧区、渔区和防护林体系建设等等。地方各级政府农业基本建设投资除用做中央农业基本建设的配套资金上，主要用于本地区农业、林业、水利、气象等方面的基础设施建设。

2依法组建稳定、高效、统一的财政支农管理体系。

首先，为集中统一管理所有的财政支农资金，建议成立国务院农业投融资委员会14，将各项农业投资资金以及各级政府的财政支农资金统一归集到农业投融资委员会进行调配使用，再由农业发展银行统一接受和管理财政支农资金，以确保国家支农政策的落实以及支农资金的到位率和使用效率。其次，建立财政支农资金的专项审计制度和民主监督机制，以防止地方政府及部门挪用资金，确保财政支农资金的专款专用。

3.完善农村金融监管制度。

农业发展银行作为农村金融体系中的核心，应该赋予其一定的监管职能。（1）实现农业发展银行对农村政策性贷款的统一管理，将国家开发银行的农村政策性信贷部分、农业银行目前承办的粮棉大县发展经济贷款、高产优质高效农业示范区贷款、小水电贷款等划归农业政策性银行实施统一管理，对农村信用社发放的对农户的小额贷款进行监督管理15，以消除农业投资的财务软约束现象，保证对农业投资的正确预算与决策，实现农业投资的效益性。(2)由中央银行授权，确立农业发展银行对其它农村金融机构的监管制度，使农业发展银行成为农村金融机构的领导核心，以规范农村金融机构的行为，打击高利贷现象，确保农村投融资体制的有效运行，防范和化解农村金融风险。

四 结语

发展农村经济，“建设社会主义新农村”需要良好的投融资制度，以保证农村的资金投入。本文以上对我国的农村投融资制度提出了一些改革与创新的思路，概括起来主要有三个方面。首先，改革与创新农村投资制度。可考虑制定《农业投资法》，规定完善的财政支农稳定机制和各种投资激励机制，在加大政府财政支农力度的同时，提高农村集体经济组织与农户、大型工商企业的投资积极性，吸收更多的外商投资于农业。其次，改革与创新农村的融资制度。加强农业发展银行在农村金融体系中的主体地位，使之全面负担起国家政策支农的重任；引导中、农、工、建等商业银行更多地向农村融资，拓宽对农村的金融服务领域；改革农村信用合作社的管理体制与经营体制，充分发挥其贴近农户、灵活机动的优势，开发多品种信贷产品，提供综合性金融服务，方便农户贷款。最后，改革与创新农村的投融资监管制度。通过立法明确中央与地方财政支农的范围与责任，发挥中央和地方两个积极性；依法组建稳定、高效的财政支农管理体系，集中统一管理财政支农资金，确保其到位率与使用效率，并建立相应的民主监督机制；完善农村的金融监管，赋予农业发展银行对农村其它金融机构的监督管理职能，保证农村投融资体系的有效运行。

主 要 参 考 文 献

1《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》

2 杨紫烜《经济法》北京大学出版社 高等教育出版社 1999 ，295－296

3 周建华 陈亚平《农业政策与法规》华南理工大学出版社 2004 ，371

4 中国农村统计年鉴 2001

5 农业部农村经济研究中心《中国农村研究报告2003》中国财政经济出版社，614－615

6 杨明强 我国农业融资问题研究 经济师 2004 9，78

7 陶慧静 林艳 我国农业投融资问题及其对策  北方经贸 2005 10，22

8 丁关良 农业投资存在的问题和法律对策研究  经济问题 1998 6

9 张悦玲 张丽明 沈月领 农业多元投资及政府财政导向机制的探讨 河北工程技术职业学院学报 2004 6，3

10 徐芳 王波 农村金融体制改革与创新思路 经济学家 2005 5，122

11 时良瑞 推进农村金融体制改革的思路 经济研究参考 2005，71

12 王邦志等 农村投融资体制改革的总体目标及措施 经济研究参考 2004 79

13 王邦志 祁卫士 刘澄 中国农村投融资改革的现实思考  金融研究 2004 8，118

14 经济法视野下的三农问题研究—第六届全国经济法前沿理论研讨会综述 学术动态

15 农业部软科学委员会办公室《农村金融与信贷政策》中国农业出版社 2001

1《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》

[2] 杨紫烜《经济法》北京大学出版社 高等教育出版社 1999 ，295－296

[3] 周建华 陈亚平《农业政策与法规》华南理工大学出版社 2004 ，371

[4] 中国农村统计年鉴 2001

5 农业部农村经济研究中心《中国农村研究报告2003》中国财政经济出版社，614－615

6 杨明强 我国农业融资问题研究 经济师 2004 9，78

7 8 陶慧静 林艳 我国农业投融资问题及其对策  北方经贸 2005 10，22

9 丁关良 农业投资存在的问题和法律对策研究  经济问题 1998 6

10 张悦玲 张丽明 沈月领 农业多元投资及政府财政导向机制的探讨 河北工程技术职业学院学报 2004 6，3

11 12徐芳 王波 农村金融体制改革与创新思路 经济学家 2005 5，122

13 时良瑞 推进农村金融体制改革的思路 经济研究参考 2005，71

14 王邦志等 农村投融资体制改革的总体目标及措施 经济研究参考 2004 79

15 王邦志 祁卫士 刘澄 中国农村投融资改革的现实思考  金融研究 2004 8，118